上路初期,ETC車道很少人用,人工收費車道卻開始塞車? 民間業者的壓力說不出……ETC案累積虧損一度達到34億? 今天看來,ETC已經相當成熟,超過94%的普及率與穩定的系統,讓東南亞、中亞國家都感興趣,有外銷的潛力。然而在上路初期,也曾經遇到很大的困難與壓力。即使長期來看是便利的,對民間業者而言也存在獲利模式,但初期民眾還沒有養成使用習慣,需要跨過艱難的關卡。其實,這也是民間參與公共建設許多案例的寫照。 成功的BOT,需要哪些條件的配合?哪些案子比較適合BOT?請聽遠通電收總經理張永昌,分享公共建設的民間參與。

引言: 主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是公共建設,涵蓋的議題包括電力、水資源、智慧城市、交通建設及民間參與公共建設等。上個禮拜我們很榮幸邀請到遠通電收ETC的張永昌總經理,來討論民間參與公共建設的議題。他說明了國內外重要的BOT案例,也分享了ETC的成功經驗。這個禮拜繼續請張總經理,談未來如何更擴大推動民間參與公共建設。總經理,歡迎您再到我們節目來。 來賓張永昌總經理(以下簡稱張):謝謝,各位聽眾大家好。 彭:張總經理具有國際企業管理的博士學位,曾經在陽明海運公司服務21年,擔任資訊長以及財務長。1999年,轉任到遠傳電信擔任副總經理兼技術長,2004年轉任遠通電收的總經理,負責籌組高速公路電子收費參與得標、以及得標後的經營團隊,引進ETC以及RFID技術,成功建置了台灣的高速公路電子收費系統,並在國際上獲獎,創造政府、企業以及大眾的三贏。

1. ETC成功的因素 彭:總經理您上個禮拜提到ETC的成功經驗,我相信這樣的經驗,背後一定有一些原因。您是否可以整理這些成功因素,與聽眾朋友分享一下? 張:是。由於ETC是一個全民性的公共服務,它所面對的挑戰幾乎是全方位的,它不止是一個技術問題,也不止是營運的問題,還有公共溝通的問題,甚至有些法規、法律的問題,全方位都必須處理。我們很幸運,在大家的努力之下,能夠走到今天,背後有哪些因素呢?我想有幾點值得向各位報告。

第一個部分,我們可以從政府的角度看。因為BOT裡面最關鍵的一個角色就是政府。政府對於它所推動的政策,是否能夠堅持,就是一個很重要的因素。我們都知道,ETC在建設過程裡面,歷經民眾對費用的爭議。OBU為什麼要轉為eTag?就是因為太貴啊!民眾覺得自己不常上高速公路,為什麼一定要買OBU呢?這個爭議,是一個很大的挑戰,造成大家接受度不高。直到改成eTag才明顯改善。   同時,最辛苦的就是上路初期,電子收費車道對人工車道的排擠。我們知道全面電子收費之後,對紓解交通壅塞會有幫助,但剛開始不是這樣。在當時,使用率不高的電子收費車道,反而造成其他的車道塞車,這種困難幾乎是排山倒海的一個挑戰!

而且用路人對於新的服務、新的技術也不熟悉,一項服務要面對全民的應用,衍生的問題太多太多了,幾乎是全方位的。在問題這麼多的情況下,如果政府不能夠擁抱自己的政策,擁抱自己的目標,一一地去克服,ETC肯定早就不存在了。所以,我覺得政府對自己政策、建設的堅持,應該是成功最重要的一個關鍵因素。

第二個部分再談談民間,各位知道,遠東集團徐董事長在OBU發展受限的時候,也做了很多心態的轉變,敢讓我們放手去做,去面對全面系統改變的風險。同時在計程收費的時候,我們的累計虧損已經達到34億了,董事長還支持增資,又投資了20幾億,讓我們全面進行eTag計程收費的建置與營運工作。

可見,民間廠商接了BOT案以後,所面對的問題,很多也是始料未及的。所以民間企業必須要一本初衷,本於對公共建設、對全民服務的熱忱,繼續堅持執行專案,這也是另一個蠻關鍵的因素。 彭:是。 張:第三點是關於技術,也關乎政府與民間企業的協調,這是建置BOT最關鍵的問題。我一再強調,公共建設的計畫長達三十年、四十年,除了很多經濟變化因素無法預測以外,技術的改變也太大了。所以,合約裡面如果無法允許在技術上進行調校,容許在技術上改變的空間,BOT案往往是不可能成功的。

我們當初在OBU轉為eTag的時候,很多人對我說,哎呀,你怎麼可以改變?面對很多這類的挑戰。所幸,在高速公路局和我們的合約中,當初就設計了一個很關鍵的條款,就是在未來,如果廠商能夠選到好的技術,而且民眾的使用權不會受影響,政府檢測的標準可以達成的話,容許在技術上變通。就是因為有這個調整的空間,我們才有機會把eTag引進台灣。所以這一點,是任何BOT案要成功,一個非常重要的關鍵。

另外一點,也值得向各位報告。就是在BOT案,政府的角色要明確。既然政府把經營管理交給民間,它要抓的是什麼?就是抓住KPI(關鍵績效指標),但在其他方面不過度干涉,這也是成功的關鍵因素。比方我們的可收費成功率,我們的增設率,根據合約,民間業者非辦到不可;但其餘的部分,就放手讓民間去做。我們和政府的合作關係裡面,也是嚴守這個分際。高公局認為,業者只要把收費做好,不准漏一毛錢,其他就放手讓業者去做。ETC今天能走到這邊,我覺得以上幾點都是背後的關鍵因素,值得和大家分享。 彭:確實,第一個是政府,必須要能夠堅守它的政策,而且遵守合約。第二個,是企業要有長久經營的堅持。第三個當然就是技術的彈性,讓技術到位,才可能把ETC做成。

2. 成功BOT案例如何擴展? 彭:現在技術已經到位了,民眾接受度也高,政府也對你們有了信任,那麼,像ETC這類成功的案例,將來有沒有可能再擴展到其他相關的公共建設? 張:現在ETC在台灣,相對於國外最大的一個差別,就是國外的電子收費,大多普及率有限。嚴格說起來,他們都是路段、橋樑段、區段的收費,所以它的應用面,對全國來講,可能只是10%、20%。可是我們台灣的兩條高速公路,是整個台灣的動脈與靜脈,整個建置起來,就可以達到極高的技術普及率。今天eTag的普及率已經達到94%,換句話說,對於全台灣所有的車輛,94%都裝設了,可說達成了科技從業人員的夢想。

今天,這套技術不只在高速公路上,讓我們很順利地做計程收費,民眾走到家裡,回到社區,甚至可以利用eTag來幫他開門。到了停車場,可以用eTag幫他繳費,也可能應用在路邊停車。對於社區,可以利用eTag,來做社區的交通控制、交通管理。對於國家,甚至整個交通規劃都可以把它當作一個偵測設備來運用。這樣的話,eTag對智慧交通、智慧城市的應用,就變成一個很重要的infrastructure(基礎建設)了。 彭:所以智慧收費系統不單單適用在高速公路,在其他的道路、停車,還有家裡的車庫等等,都是用得上的。 張:是的,這就是我們所謂重要公共建設的衍生發展,也是帶動台灣未來智慧應用上,另外一個很重要的觀念。 彭:所以你們要向其他的停車場收費囉? 張:並沒有,ETC只是提供一個平台。停車場的業者還是原來的業者,或原來的系統開發商,ETC只是為智慧產業提供一個基礎,建置一個平台以後,所有的廠商可以在這個平台上一起來開發。最近大家最希望看到的,就是智慧產業的發展,我們也寄望在台灣eTag的高度普及化,有機會幫助台灣,在未來變成智慧產業的一個facilitator(促進者),在台灣誕生許多智慧產業的服務商,甚至讓台灣的業界,扮演智慧產業引進者、促動者的角色。 彭:好像也不單單是在台灣,據我了解,你們整個技術平台,還打算外銷到國外是嗎? 張:目前台灣的ETC系統,因為是全國性的,而且已經相當穩健地進行營運,所以東南亞各國到台灣來考察以後,都把台灣現在的ETC系統設計,列為他們2020年到2022年的國家目標。換句話說,他們現在雖然還在起步的階段,但是長遠來講,他們都認為,2022年以後,本國要跟台灣一樣進行高速公路電子收費。

所以他們一再地來台灣看,或者請我們做顧問,去協助他們建置、營運等等。現在都已經開始了,已經簽約執行中的包括越南、哈薩克、菲律賓、甚至馬來西亞等等,都已經在進行。所以往後我們台灣的ETC電子收費這個項目,可能會變成東南亞各國的主流設計。

3. 適合民間參與的公共建設 彭:這方面真的要非常恭喜你們。另外,從ETC成功的經驗,您是不是也可以來談,未來適合民間參與的公共建設有哪些項目或方向? 張:我覺得最重要的還是business與commercial,就是能否商業化、商品化。我剛剛談過政府有權、有資源,但它可能沒有財力、或沒有管理的彈性,所以才想引進民間來做。但民間業者需要獲利才能生存,所以BOT案必須是有能力產生自償性的案子。比方說遊憩事業、文化事業,事業本身必須可以產生revenue(收入),產生一個業務模式。 彭:是。 張:存在業務模式的情況下,才適合做BOT案。如果純屬公共服務的話,可能就不見得適合做BOT。比方說我們做交通管理,純屬於一個公眾服務,民眾不太可能說,你來管理我的交通,我會付你錢,這類服務就不適合做BOT。不過,在未來的智慧交通,或IoT物聯網的發展應用上,倒是可能發現BOT的切入點。 彭:您剛剛提到文教、觀光、遊憩設施,或運動設施等等,可能適用BOT。是不是還有其他的部分,特別是需要高度技術創新的產業,比如醫院,是不是也適合? 張:只要能夠想出一個能獲利的業務模式就可以。因為我們做科技、做任何的發展創新,最難的就是找到business model(商業模式)。即使有了商業模式,裡面又有一大堆的風險,所以創業非常困難。因此,對於公共建設,只要把風險做適當的管理,然後又有能獲利的業務模式,都會很有吸引力。像醫院就是一個非常好的標的,既需要創新,又需要科技與財務專業,也有業務模式。如果由政府和民間合作,的確是非常適合做BOT的案子。 彭:我們在前兩週和華航的何煖軒董事長談交通建設,他也曾經提過,包括機場設施、航空站,甚至其他某些交通設施,也有採用BOT方式的空間。

4. BOT案所需的配合條件 彭:我們知道BOT案的成功,需要很多的因素來配合,包括政府、民間、企業,都扮演不同的角色。總經理是不是能更進一步,更宏觀、全面地論述,一個成功的BOT案應該如何進行?需要哪些條件的配合? 張:謝謝。過去十幾年來,我們推動ETC的BOT案,確實遭遇到全方位的挑戰和困難。未來如何幫助政府來推動成功的BOT案,可以從幾個角度向各位報告。 第一個部分,我覺得在方案的設計上或心態上,政府都必須堅守PPP:public、private、partnership,就是公私協力的原則。所謂partnership,既然彼此是伙伴,就不是我管你、你管我。平常政府的角色就是管理,但到了BOT案,如果政府還是因襲舊的習慣,認為業者來接我的案子,我就是要管你,就完全違反了伙伴關係的精神。所謂伙伴關係,就是基於政府有需要,民間有能量,大家一起坐下來想辦法,一起合作找答案,來把事情做對。如果以這個精神來做,就已經成功一半了。

第二個部分,我一再地向各位報告過。BOT的合約,短則二十年,長則三十年、五十年,太多事情沒有人能夠預料。所以隨著技術、社會環境的改變,在政府、民間以及廠商三贏的前提下,合約應該不是「不可更動」的一個條件。我們應該找出對政府、民眾、企業界三贏的方案,容許做一些調整。如果能夠這樣做,未來的BOT案就比較有成功的空間。

比方說國外的英法海底隧道,當初把特許期延長,就是一個最典型的例子,由英法政府與民間共同來分擔風險,讓營運能夠繼續,現在變成全球都非常仰慕的海底隧道營運模式。像我們台灣高鐵、高雄捷運,同樣也做過一些調整。雖然ETC並沒有到調整合約的程度,但我們也是從別的方向去找到答案。

第三個部分,BOT的重點其實是在科技的創新與發展。但是現在公務員在執行BOT的過程裡面,常常一不小心,就被人家質疑是不是圖利廠商。如果常常受到這樣的質疑,恐怕沒有一個政府官員願意參與BOT案。所以在未來,如果要成功推動BOT,我們必須營造一個讓公務員勇於任事、勇於接受創新的法規環境。

5. 風險分攤與第三方仲裁 張:此外,我們知道BOT的時間都很長,公共建設的時程那麼長,經濟環境又看不準,所以這裡面有太多太多的風險,大家是不知道的。因此,風險成本不能百分之百叫民間公司全部吞下去,政府與民間必須建立一個風險分攤的機制。

所謂風險分攤,就是不能說民間業者做了以後,全部都由業者承擔風險,政府全部零風險,這樣的話,也不會有人有興趣來做。

另外有一個作業面的建議,就是現在對於合約,當政府與民間有爭議的時候,都有一個協調委員會,或者是仲裁的制度。我們也希望鼓勵未來BOT的主辦單位,能夠充分地利用這個機制,尊重協調委員會的結論,與仲裁的結果,大家就照著這個結果來做事。

有的時候,政府可能會比較保守一點,覺得這樣可能對我保障不夠,最好把這個案子再送到法院去,經過三審定讞以後再來做。這個觀念不能說錯誤,可是對BOT案的推動,卻緩不濟急。一件事情如果等到五年以後定讞,已經失去了處理的契機,就不是企業經營的觀念,恐怕不利於BOT案的成功。 彭:我想請教,您剛剛講到協調委員會或是商務仲裁解決的機制,一定要靠第三方的公證人士。目前已經有這樣的機制嗎? 張:是,現在所有的BOT案,都有這個機制。而且這個機制,都是由客觀而公正的第三方,邀請外部的學者、專家成立一個委員會,到委員會裡面來協商、仲裁,進行所有的協調。 彭:這些委員的人選是怎麼產生的? 張:因為BOT是公私合營的關係,會由政府推薦一些委員,民間推薦一些委員,再共推一位主任委員。 彭:我覺得您講的這點非常重要,如果凡事要訴諸法律的話,大概緩不濟急,也解決不了問題。而且很多東西做到一半,要收攤也無法收攤,還是得走下去,所以仲裁機制確實很重要。除此之外,好像還有更重要的事情是嗎? 張:是。最近我們看到蠻多BOT的過程,大家都不好意思講,民間業者多少有點叫苦連天,大家聽到BOT好像都覺得很可怕,都要跑掉。其實業者最希望的,就是主辦單位能夠掌握前面提的幾項原則來進行。當然因為公共建設的特色是公共服務,是對民眾的服務,所以這裡面難免有許多政治的考量,會不斷地出現。

如果是為了讓民眾享有更好的服務,而且是在公正的條件下要求,我們的確應該想盡一切辦法完成。可是有些時候,如果說從某個角度做政治思考,可能就會加重民間企業的負擔,付出很多當初想像不到的成本。甚至更嚴苛的,就會牽涉到工作規格的變更。變更以後,民間廠商可能面臨虧損,但民間業者動輒投資幾百億,又很難一句話說要放棄,在那邊進也不是,退也不是,可說進退失據。如果發生這種情況,會讓民間的廠商,對BOT產生很大的信心危機。

所以我認為,在PPP與公私和諧的精神下,為了達到政府的目標,為民眾謀取最高的福利,在合理的商業條件下,應該藉由透明公平的機制來協商,我覺得這是BOT成功的重要關鍵。 彭:最近我們看到某些BOT案受到一些波折,可能來自於兩方,一個是行政單位本身,因為台灣的選舉,產生新的主管機關,他們可能對舊主管機關的決策,表示要重新思考,所以就衍生出一些問題。

另外也是因為台灣的民粹,這個風氣說實話是不可長,但是像立法機構或是議會,常常挾民意要求某些BOT案要修改,甚至要求停止,這點對民間來講,對企業來講,確實是蠻大的打擊。所以BOT案好像也是民主與法治在拉鋸,就像拔河的中間點,確實是有很多困難。

6. 智慧化的公共建設 彭:最後,除了剛才您提到讓BOT案成功,所需要的一些策略與作法之外,我個人的觀察是,ETC本身就是一個smart(智慧化)的產物。我們這個節目談到現在,不管談科技產業,談基礎產業,談服務業,幾乎都要有智慧化的元素。在公共建設的議題我們也發現,談到智慧城市、交通建設,甚至連將來的電與水的管理,都需要智慧化,ETC也是智慧化的一個成功案例。您能不能從這邊再跟我們衍伸一下,這樣一個成功的案例,在將來的智慧政府、智慧城市、智慧交通、智慧運輸等方面,怎麼樣來運用? 張:台灣的ETC,在去年的智慧運輸年會得到產業成就獎,主要得獎的理由,就是因為它不只是電子收費,還能協助政府推動智慧交通,以及智慧城市的發展。比方說我們現在幾乎所有的車子,都有一個eTag,它本身就是一個識別系統,可以作為智慧交通、智慧城市一個最重要的基礎。

講到智慧交通很廣泛,怎麼落實呢?隨著eTag發展個人化應用,裝設eTag的車子將能夠達到個人化的服務,甚至行動支付。比方說,車子只要開過停車場,一進一出,就自動幫你把錢扣掉,也不需要停下來刷卡。這個對民眾來講,馬上就是一個有感的服務。更重要的一點是,這項服務不需要增加什麼設備,因為eTag已經在民眾的車上了。對所有停車場的業者,只是一個創新,只是一個改變,也不會影響它的生態,只是我們提供了一個新的可能,讓他做停車服務的時候,為民眾服務的時候,達到更高的效益。呼應公共建設的主題,eTag就變成是一項重要的交通基礎建設。 彭:所以eTag本身就是智慧服務的一環,也是推動智慧城市非常重要的一個項目。 張:是的。 彭:我們今天非常高興能夠邀請到遠通電收ETC的張永昌總經理,來這裡跟大家分享ETC的成功經驗,以及未來如何以eTag為基礎,擴大推動智慧交通、智慧城市。我們這一季公共建設就談到這裡,下個禮拜同一時間,我會和製作人李知昂一起做這個主題的總結。《台灣的明天,明天的台灣》,我們下週再會。