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台灣的明天.明天的台灣

明天,一個很有意思的詞。

我們用「明天」來稱呼今天的下一天,卻也用它泛指即將臨到的未來。

而明天的「明」字,同時也有「明亮」、「光明」的意思。假如放寬文字的想像,明天這個詞的意義何以不能代表「明亮的天空」,甚至「光明的前景」?

台灣的明天.明天的台灣》這個節目,主持人彭宗平教授就從「明天」這個概念出發,不僅關心台灣的現況,更以現況為基礎,思考在未來的十年、二十年,到底台灣的發展要到哪個地方去?期許透過廣播節目、平面、網路等媒體,以及實體論壇等,建立一個平台,讓大家從各個角度、各個層面、各個議題,一起來關心台灣的未來。

台灣的明天.明天的台灣》每週一上午七點半首播。以每季一個主題的架構,為您一系列探討教育與人才培育、少子化、科技產業、能源與環境等關鍵議題。從「邁向先進文明社會」和「建構國際競爭力」兩大軸線,深入探討,並整理彭教授與各界專家的對談,取得文字授權,全文文字化於網路平台傳播,且尋求其他媒體平台的合作,擴大影響力,為台灣未來的永續發展,探索可行的方向。

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社會現象與變遷:國會與民主治理<下>—國會監督與改革 (全文整理)

2017May/22

台灣的明天.明天的台灣 2017-05-22 07:30:00

隨選即播 AOD

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總統說了算,還是國會說了算?
行政權與立法權如何互動?
常常看到行政院的官員被立法委員質詢,立委的問政品質如何?
立法委員到底立了多少法?能否真實反映民意,有利於國家社會?

談到民主國家的治理,必須了解國會與相關體制。
本集特別邀請東吳大學人文社會學院院長、公民監督國會聯盟理事長黃秀端教授,與您分享台灣行政權與立法權的互動關係、總統的角色與憲政運作、國會監督、立法表現與選舉課責、未來國會如何改革等重要議題,歡迎收聽!


引言:

主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):

  歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是「社會現象與變遷」,涵蓋的議題包括媒體現象、法治與執行、國會與民主治理、青年思維轉變以及社會風氣的正向提升等。上個禮拜我們邀請了東吳大學人文社會學院黃秀端院長來探討「國會與民主治理」。今天我們還是繼續請黃院長,對國會的監督與改革,與聽眾朋友做進一步的討論。黃院長,歡迎您。

來賓黃秀端院長(以下簡稱黃):謝謝!

彭:黃院長是東吳政治系教授,兩度擔任系主任,她的研究專長是比較政治、國會政治、政治文化、憲政體制及投票行為。她長期關心立法院的議事運作,目前並擔任公民監督國會聯盟理事長。今年3月她還出版了《認識立法院》這本專書。


1. 行政與立法權的互動

彭:上個禮拜我們談了立法院的功能與運作,特別提到立法院的議事運作,及立法品質與效率的改善。今天想先談談,其實行政權和立法權彼此之間,既有制衡關係又有互動關係。上個禮拜您提到立法院的功能包括預算的審查、法案的審查還有質詢等等,我們可以看出行政院對立法院負責。但是立法與行政兩權,這些年來也互相爭奪所謂政策的制定權。您這幾年觀察下來,我們的行政院、立法院之間,到底是怎麼樣的互動關係?

黃:首先我要說,不同的政府體制,會有不同的行政立法運作的關係。像英國的內閣制,有人說它行政立法是一體的,因為它由人民選出國會議員,再由國會議員選出他們的首相,而國會的多數黨就組成內閣。因此,這個國會多數黨的法案應該都會通過,如果不通過的話就會倒閣。所以它的政黨一定要有很強的紀律,如果無法執行這個紀律的話,就會造成倒閣。

彭:是。

黃:總統制就是權力分立,總統和國會分別由人民選出來,不管國會多數是哪一個政黨,反正總統就是負責組織政府。像歐巴馬政府時代,大部分的時期民主黨沒有掌握國會的多數,但是總統就是總統,國會就是負責監督。所以在總統制國家,總統提出的法案不一定會通過。例如川普總統想要建美墨之間的牆,或是他想廢掉歐巴馬健保,上次因為國會反對聲浪很大,他怕投票不通過,最後就自行撤案了。可見總統的法案不一定會通過,它還是會碰到很強力的反彈。

  在我們的國家,談到行政院與立法院之間的關係,就要先界定我們是所謂的「半總統制」。半總統制就是有總統制的特色,因為我們有總統,人民選出來的總統具有某種程度的權力。可是我們又有行政院長,就像法國一樣有內閣總理,但內閣總理和國會之間的關係,又有一點像內閣制。

  所以我們常常會碰到這樣的問題,就是行政、立法要呈現什麼樣的關係?到底立法委員要不要服從黨紀?我們常常說,對立委而言,到底黨意比較重要,還是民意比較重要,對不對?可是黨當初在競選的時候,它提出了這項政策,既然受到民意多數支持而當選,該黨的立委是不是要支持?在此就會面臨問題啊!如果立委覺得我的選區選民不支持,我為什麼要支持?就出現矛盾了。因此我覺得,我們的制度常常會碰到很尷尬的情況,也是因為我們本身就含有內閣制、總統制兩種制度的特色。

彭:但是長期觀察下來,特別是這幾年來,好像立法權高漲。憲法規定行政院對立法院負責,通常大家的理解是行政院提出法案,由立法院進行法案的審查。可是這幾年來,好像行政權與立法權之間的關係改變,特別是互相爭奪政策的制定權,而且立法權高漲,好像行政權就慢慢地退縮了。目前的現象是如此嗎?

黃:這是表面上的現象,其實行政權在某些方面還是強勢的。有時候您看立法委員質詢得口沫橫飛,氣勢非常強,甚至還顯得很憤怒。事實上,部長只要臉皮厚一點,可能被質詢完就沒事了,實際狀況就是這樣。所以有時立法委員也會覺得充滿無力感,他們並沒有想像中那麼強勢。

  當然這幾年來,在法案的審查方面,立法院是比以前強勢。對於法案的內容,他們不再像以前一樣,基本上按照行政院提出來的通過,都還是會討論。當然也是因為立法院現在有更多的助理,可以幫助立委收集資料,而且公部門資訊也愈來愈透明,讓立委手上的資料更加充分,所以他們有更多的機會來提出意見,或修正行政院的意見。這方面確實比以前強勢,但也不是大家想像的那麼強就是了。

彭:但是立法院絕對不是以前所謂的「立法局」了,這是我們大家都了解的。

黃:對。


2. 半總統制的複雜現狀

彭:剛才提到我們現在算是半總統制,因為在總統制的國家,總統要對國會負責,我們沒有這種直接的機制。可是我們現在的總統,他卻提名了行政院長,而且這位行政院長以前要立法院同意,現在又不需要了。如此一來,所謂行政院對立法院負責,好像又不是完全落實。

  然後大家都說,國防、外交、兩岸屬於總統的職權。至於行政院,當然要負責行政的運作,院長、部長要到立法院去報告,接受立法院的質詢。可是總統也有相當的權力,包括總統府也有所謂的國安會議等等,許多事情可以在總統府裡面運作,但是不需要受到立法院的制衡。凡此種種,在我們這個半總統制的國家裡頭,國會的角色和我們的憲政運作,有沒有不協調的地方?

黃:半總統制就是有行政院、總統、國會這三者,彼此間的三角關係,會比內閣制或總統制複雜很多。因為三角相對於兩點,本身就複雜得多。我覺得我們現在的問題是,總統是人民直選的,他有很大的責任在身。而且您可以看到,民眾對於總統有很大的期待,希望總統做這個做那個,好像總統是無所不能的,可以看出民眾的期待非常大。

  可是我們的總統會發現,在法制上,他沒有辦法直接與立法院互動。不僅如此,在我們現在的制度下,就連總統和行政院之間的互動,在法制上也是沒有的。不像法國總統,是由總統來主持所謂的部長會議,其中還包括內閣總理,所以總統和內閣之間是有連結關係的,可是台灣現在沒有。

  所以您會發現,每位總統都要想盡辦法讓自己「令出總統府」,像以前陳水扁組織9人小組,馬英九總統也有不同的方式,當然蔡總統也有她的方式。這麼做的目的,就是從總統府連結到黨,然後連結行政院甚至立法院之間的關係。這是因為,我們目前在法制上並沒有一個正式的連結,所以我覺得總統有這種困擾。他覺得如果人民對他有期待,很多事情他「應該」要負責,他應該要做出人民期待的成績。可是他卻沒有直接的管道,因此就要間接取得管道,讓他有權力做事。在此同時,當然就會被人家質疑,你是在擴權,卻又不受國會直接的監督。

彭:憲法規定總統是在五院之上,他要負責協調五院之間的爭端。可是現在實際上政府的運作,行政與立法大概是最重要的兩隻腳。

黃:對。

彭:那在半總統制底下,總統與國會之間有沒有一個直接對話的方式?或者要如何透過國會、透過他的政黨,針對立法或預算,達成他所要執行的政策?

黃:其實總統並沒有直接和立法院之間的關係。除了在憲法裡面,總統得到立法院進行國情咨文報告,除此之外,總統和立法院並沒有很直接的關係。雖然說總統府的預算也要經立法院通過,但還是沒有直接的關係。

  這就造成了一個現象,您看陳總統、馬總統,都曾說他不兼任黨主席,到最後為什麼要兼任黨主席?就是希望利用政黨來串起總統府、行政院,還有立法院之間的關係。像民進黨現在就規定,立法院的黨團三長一定是黨的中常會委員,目的就是讓黨的中常會做決策的時候,能夠有立法院的三長在裡面,可以讓決策貫徹到立法院。同樣的道理,我們的總統就算一開始說不當黨主席,最後還是要當黨主席,就是為了串起這些關係,讓決策透過政黨來貫徹。


3. 監督國會,帶來改變

彭:除了總統,民眾對於立法院也有相當高的期待,您擔任公民監督國會聯盟的理事長,對於監督國會應該有很多的經驗與心得。是不是可以分享一下,您們怎麼監督國會?立法委員的表現與他的責任,如何透過監督被呈現出來?

黃:我們之所以成立公民監督國會聯盟,是因為我們覺得,立法院監督行政院,可是沒有人監督立法院。

彭:是。

黃:雖然有時候媒體可以監督,但因為藍綠對立,有些媒體染上了「顏色」,有其特定的政治立場,導致民眾對媒體不太信任。所以我們就覺得,公民應該站出來監督國會。至於公民監督國會聯盟,會稱為聯盟,是因為我們由50個公民團體所組成,也由這50個公民團體推出人來組成理監事會。另外我們有秘書室,秘書室主要由一些專任的工作人員組成,包括我們的執行長,還有政策部、組織部等不同的單位。

  我們對立委進行評鑑的時候,也有非常多元的指標,不只是看出席率。有人以為我們只看出席率,其實出席率佔的分數非常少,只有10%。其他還包括立委的法律提案、預算提案,除了提案的數量,我們也觀察立委對法律提案的內容,到底是不是符合公益、符合人權、符合民主,或者說它有沒有傷害人權、傷害民主。

  另外,後來建置ivod(立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統)之後,我們還號召很多公民來看ivod的錄影檔。每次都有兩三千個公民來幫我們做評鑑,看立委的質詢,觀察他質詢的立場如何?問政是否合乎理性?我們不希望他打架,希望他合乎理性;質詢要有所本,而不是隨便亂講話等等,設定這些指標,由公民來打分數。所以我們的評鑑其實也非常多元。

  至於評鑑的結果會不會和選舉有關?剛開始的確有立委覺得,不看好這個評鑑組織能撐多久,某些人有點輕視。可是後來我們發展得愈來愈堅強,現在已經邁入第十年,參與的公民愈來愈多。尤其在第九屆立委選舉,發生一個現象,被我們列為「待觀察」的名單,評鑑排名倒數17名的立委,有11位不是未被提名就是落選,落選率高達64.7%,這件事引起立委們非常大的震撼。

  所以第九屆立委上任的時候,立委對我們非常客氣,我們很多的要求他們都同意,也開始讓我們去國會。因為我們以前要求進委員會旁聽,往往不讓我們去旁聽,現在都開放了。另外這一屆也做了許多改革,包括議事透明化等等。所以我覺得,當立委發現人民的力量很強的時候,他們的行為是會改變的。


4. 立法與選民服務

彭:但是立法委員一來要做立法的工作,再者又要服務選民,常常兩者沒有辦法得兼,立委本身怎麼看待他在立法院的表現,與他對選民的服務呢?

黃:其實蠻多立委也向我們反映,尤其是住在離島、屏東、南投、花東這些地區的立委,他們要做選區服務,幾乎都是當天往返,路途很遙遠。當然他們有時候也會抱怨,表示公督盟的評鑑,應該把選區服務這一項包括在內,所以我們也會對選區服務酌予加分。

  不過這是有標準的,就是立委的選區服務和立法之間有很大關係的時候,我們會酌予加一點分數,但是我們沒有把它放在很重的分數。因為我們不希望立法委員去做太多的選區服務,畢竟立法院還是需要他們,沒有他們的話,法案怎麼通過,對不對?要是常常流會的話,這些法案怎麼通過?所以我們還是希望委員能花更多的時間在立法院。

  當然這幾年來,我們也發現一些變化。尤其這一屆的立委認真非常多,開放直播之後,他們現在會花更多的時間審查法案。以第七屆的立委為例,以前委員會的開會時間,幾乎不會超過中午12點。有一次我想帶學生去立法院旁聽,因為我的課是下午的課,我說中午要過去,結果他們說中午我們都沒有在開會了,委員已經收工回選區去了。可是現在,大概很少委員會中午就收工,因為他們有很多的壓力要審查法案,所以我覺得他們現在認真很多。

  當然有直播的機制,也讓他們有理由向選民交代。立委可以對選民說,你看,我不回選區是因為我在委員會裡,你可以當場看到我很認真地審查法案,也替選民發言。所以,這樣的直播對立委也有一點好處,就是讓選民看到他是在工作,比較不會抱怨說委員怎麼都沒有回來。我覺得至少可以做一點點平衡。

彭:照您這麼講,在監督下,立法院其實是有進步的。

黃:對。


5. 國會發展的願景

彭:可是確實地說,比起先進的民主國家來講,台灣的民主化還是在起步階段。我們還是常常感受到,大家對於國會的改革與發展都有相當的期待。國會將來怎麼樣能夠改善?您從長期的觀察,以及與立委互動的經驗,對國會改革與國會發展的願景有何看法?

黃:其實我們談立法院的改革,已經談了很多年了,不過因為它有時候定位不太清楚,所以造成了一些困擾。但是到了這幾年,我們可以看到國會的發展,大家都希望它更專業,有點類似總統制的國會往專業發展,因為總統制要制衡總統獨裁,所以它的國會要很強。

  美國國會算是全世界最強的國會,需要很多的專業幕僚來協助,我們現在的國會也是朝這個方向發展。我們每一個委員有8到14位的助理在協助,雖然不像美國可以用到那麼多的幕僚,離美國還有一段距離,但是我們和內閣制國家比起來,幕僚的人數的確多出許多。

  但是,立法院的角色定位若要調整,牽涉到修憲,難度頗高。因此,在不修憲的狀況下,大家覺得也許在調查權、聽證權這方面,可以進一步發展。因為大法官曾經解釋過,調查權、聽證權是國會固有的權力,無論內閣制或總統制的國會都有調查權,這是作為一個國會應該有的權力。因為今天要把法案立好,立委有時候需要聽證權與調查權,讓他更清楚地了解問題的來龍去脈,才能做出更好的決策。所以我認為,未來調查權、聽證權是可能可以發展的。

  另外,就是立院在透明化這方面,已經做了很大的改進。但就各委員會而言,我們希望它能夠更專業化。早年就是委員常常跑來跑去,一下到這個委員會,一下到那個委員會。在未來,我們希望委員能夠專心留在某一個委員會,而且有更多的幕僚協助他,讓他更為專業。

  當然另外有一件事,就是委員會的召集委員,到底要不要改為「單一召委」。因為現在有兩個召委,甚至以前還有三個召委,因為這些召委常常分屬不同黨,結果在審查法案、安排議程的時候,就會有違和的狀況。比方某個法案,可能某個政黨不想審查,另一個政黨要審查,又因為兩個召委有點雙頭馬車,讓委員會沒辦法專注於法案的審查,常常會有一半的時間在審查,另外一半的時間可能因為另一個政黨不想審查,該黨的召委就去考察,消極地不排議程,有時會造成這樣的情況。因此大家也在思考,是不是要改為單一召委,是不是要讓委員會的幕僚更為專業,使委員會真正成為審查法案的中心,讓法案的品質更為提升。

彭:此外,一般民眾對於立法的品質與效率,都有更高的期待。您怎麼看未來改善的空間?

黃:本來立法院的設計,就是要讓各個政黨有不同的聲音出來,所以有時候它也會讓反對黨有一些特權,就是為了讓反對的聲音被聽見。但這樣設計也有缺點,比方因為大家的對立,反對黨就藉由制度進行杯葛。像上一次國營事業預算案審查的時候,國民黨就提出了一千多個提案,一千多個提案每一個都要表決,就會花很多天的時間,這樣當然會阻礙效率。

  當然這種杯葛的舉動,有些是有意義的,有些是沒有意義的。不過上一次的情形,我們覺得是沒有意義。為什麼?因為國營事業是他們在位的時候提出來的預算。所以公督盟後來就號召民眾,向立委反映:杯葛應該要有意義,如果進行沒有意義的杯葛,民眾會反彈。其實立法委員他們很在意「民意」,因為民意就代表將來的選票。所以只要有更多的民眾關心,就會讓立委的不合理杯葛適可而止,將他們的心力轉而用於讓立法更專業化。

彭:也就是全民一起來督促、監督立法院,讓國會正常運作,對於台灣未來長期的發展,能夠做出正面的貢獻。非常高興再度邀請到東吳大學人文社會學院的黃秀端院長,來討論國會監督與改革。今天的節目就進行到這裡告一個段落,下個禮拜同一時間,我們將把議題轉移到「青年思維的轉變」。《台灣的明天‧明天的台灣》,我們下週再會!

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節目時間
2018-01-19
21:15~23:00
節目名稱
百珊Fun音樂
主持人
柳百珊

合作夥伴

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