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台灣的明天.明天的台灣

明天,一個很有意思的詞。

我們用「明天」來稱呼今天的下一天,卻也用它泛指即將臨到的未來。

而明天的「明」字,同時也有「明亮」、「光明」的意思。假如放寬文字的想像,明天這個詞的意義何以不能代表「明亮的天空」,甚至「光明的前景」?

台灣的明天.明天的台灣》這個節目,主持人彭宗平教授就從「明天」這個概念出發,不僅關心台灣的現況,更以現況為基礎,思考在未來的十年、二十年,到底台灣的發展要到哪個地方去?期許透過廣播節目、平面、網路等媒體,以及實體論壇等,建立一個平台,讓大家從各個角度、各個層面、各個議題,一起來關心台灣的未來。

台灣的明天.明天的台灣》每週一上午七點半首播,週日上午八點重播。以每季一個主題的架構,為您一系列探討教育與人才培育、少子化、科技產業、能源與環境等關鍵議題。從「邁向先進文明社會」和「建構國際競爭力」兩大軸線,深入探討,並整理彭教授與各界專家的對談,取得文字授權,全文文字化於網路平台傳播,且尋求其他媒體平台的合作,擴大影響力,為台灣未來的永續發展,探索可行的方向。

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國土規劃:國土規劃管理與利用—專訪前內政部長李鴻源<上> (全文整理)

2016Oct/17

台灣的明天.明天的台灣 2016-10-17 07:30:00

隨選即播 AOD

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  本季節目主題是「國土規劃」,涵蓋的議題包括國土規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展及行政區域劃分等議題。

  首先邀請前內政部長李鴻源教授談「國土的規劃、管理與利用及災害防治」。

  李教授為美國愛荷華大學土木暨環境工程博士,專長為河川水利學、生態水利學及流體力學,是水利工程專家,在台大土木工程系任教近30年,曾借調擔任台灣省政府水利處處長、台北縣副縣長、行政院公共工程委員會主委及內政部長,對國土規劃、河川治理及治洪防災有深入的見解與實務經驗。

  本集內容就台灣地區國土先天環境分析、目前國土規劃與管理問題、國土三法(國土計畫法、海岸管理法、濕地保育法)與土地利用,以及國土安全、環境保育與永續發展願景進行探討。
歡迎收聽。


引言:

主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):

  歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃,涵蓋的議題包括國土的規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。我們首先邀請的貴賓是前內政部長李鴻源教授。李教授歡迎您!

來賓李鴻源教授(以下簡稱李):彭老師好,各位聽眾大家好!

彭:李教授是美國愛荷華大學土木及環境工程博士,他的專長是河川水利學、生態水利學以及流體力學,是非常有名的水利工程專家。他在台大土木工程系任教已經將近30年。曾經借調到台灣省政府擔任水利處處長,後來歷任台北縣副縣長、行政院公共工程委員會主任委員以及內政部長。他不僅有深厚的學養,而且從政經驗豐富,對國土規劃、河川治理以及治洪防災有深入的見解與實務的經驗,因此特別邀請他來談國土的規劃、管理與利用以及災害防治。

  不過在一開始,因為台灣的地理環境基本上很有特色,也很特殊,所以我們首先還是要請李教授,對台灣地理環境的特色做一個分析。


1. 了解台灣潛在危機

李:好,大家都在這個島上住了好多年了,但是大家其實並不太了解我們這個島的特性。台灣是全世界很少數的特例,不是很大的一個島,卻有一百座接近四千米的高山,這是非常特殊的。所以你會發現,第一個,中央山脈有什麼好處?颱風從太平洋來,它幫我們擋了一下。可是當颱風離開以後,西南氣流捲上來,因為地形效應,每一滴水都會下在我們這個島上。

  所以你會發現一個現象:有時候颱風會跑到日本去,你們要是注意NHK的報導,不管是九州、關東、或關西重創,它的降雨有多少?三百毫米,頂多四百毫米。我們台灣的降雨卻是兩千毫米、三千毫米,就是說我們的降雨幾乎是人家的十倍。

  然後,台灣因為山太高了,所以河川非常地陡,河川非常陡告訴我們留不住水,所以台灣是一個多雨的缺水國。我們是一個非常年輕又破碎的地質,所以我們的地震頻繁,許多邊坡都是不穩定的。事實上,大家都講我們住在寶島,裡面卻有很多潛在的危機。假如你對我們潛在的危機不了解,其實沒有辦法做國土規劃。


2. 國土規劃第一步:重視土地容受率

  什麼叫做國土規劃呢?國土規劃就是算出北、中、南、東各適合住多少人,然後用具體政策達到這個人口目標。再者,就是決定我們的科學園區、精緻農業區、商業區、人口密集區應該在什麼地方,這叫做國土規劃。可是我們從來不做這種國土規劃,結果你會發現什麼呢?我們把將近一半的人放在桃園以北。你把一半的人塞在桃園以北,還夢想它不淹水、不缺水,交通不堵塞,空氣不污染,房價不高?才怪!

  但是你會發現不管藍政府還是綠政府,大家都在講什麼?大家都說台北的房價太高了,所以年輕人、中低收入戶在台北活不下去了,幾乎所有的政治人物都講,我要蓋20萬戶或多少的社會住宅。可是我們從來都沒有想到,蓋社會住宅問題就解決了嗎?第一個,就是說你要蓋20萬戶,請問你蓋在哪裡?你把20萬戶蓋下去的話,土地成本不算,政府要投資五千億,我們根本也沒有五千億。就算有,我們再把20萬戶社會住宅蓋在台北,恐怕會吸引60萬人進來,結果城鄉差距會愈拉愈大。

彭:是。

李:我們為什麼會這麼做?因為我們根本不了解這一塊土地。過去我們盲目操作的結果,就是六都一成立,結果不在六都的地方全部叫鄉下,把城鄉差距愈拉愈大。城鄉差距愈拉愈大的結果呢?我要說,大家從來沒做過上位思考,沒有從高位階來想這個問題。因為台北人太多,就蓋社會住宅,結果鄉下剩下老人和小孩。然後,我們就要忙著解決老人安養問題、隔代教養問題、外籍配偶問題等等。

  又因為所有年輕人都跑到台北來了,教育部就開始推動繁星計畫,希望讓偏鄉的小朋友有機會、有辦法進國立大學。可是這只是治標,就像一百顆繁星我們撿了十顆,掉了九十顆,還在那邊沾沾自喜。

  其實從根本上來說,假如讓我們的人口與產業,很聰明地分散在這塊國土上面,問題已經解決掉一半了。所以我過去常常開玩笑,在新北市有一個笑話,我們新北市的雲林人比雲林縣的雲林人還多!假如是這樣一個狀況,請問我們有多少本事可以解決雲林的問題?又有多少本事可以解決台北人太多的問題?

  我是從什麼時候開始,決定做一個這麼高位階的考量?是民國100年我剛到行政院服務的時候。當時苗栗的大埔剛剛鬧起來,國科會在某一次的行政院院會做了一個報告。他們講什麼呢?他們說我們把大埔的農民都安撫好了,大埔沒有問題了。後來在院會我就舉手,我說我是新來的,大埔的前因後果我並不清楚,但是我只想問一個問題,台灣需要多少科學園區?每個縣市都需要一個科學園區嗎?我問完了以後就坐下來了,全場一片沉默。

彭:嗯。

李:過了三分鐘我又舉手了,我說這就是我的重點,我們三、四十個部長坐在這裡,沒有人可以告訴自己,台灣需要多少科學園區,我們憑什麼去圈人家的土地,還造成一堆的民怨?那時候我是工程會的主委。

彭:是。

李:講完就算了,沒有半個人理我。可是到了我擔任內政部部長,就不是講完就算了,那是內政部應該要做的工作,於是我就交代營建署,去算「土地容受率」,署長跟我說:「報告部長,沒有人會算。」還真的沒有人會算。土地容受率就是我剛剛講的北、中、南、東各適合住多少人。這問題不簡單,真的要計算土地容受率的話,就行政院來說,起碼跨了半個行政院的業務;在台灣大學至少跨了五個學院、30個系所。因此,當時還真的沒有人會算。

  在國外誰在做這件事情?智庫。每一個先進國家,都有好幾個智庫在思考他們國家的短、中、長期目標。台灣呢?什麼東西都有,就是沒有智庫。嚴格說來只有兩個智庫,一個叫國民黨智庫,一個叫民進黨智庫,他們思考的卻是如何打敗另外一個政黨,不是思考國家未來該怎麼辦。

  所以我就跟營建署長講,我知道你算不出來,我也沒有期待你給我一個80分的答案,不過還是要做,給我一個70分的答案我都勉強可以接受。他們最後委託成功大學,花了兩年,把北台灣算出來了。事實上算出來的時候我已經離開內政部了,他們還很客氣地跑到台大,向我做一個簡報。我對我的同事說,雖然我已經不再是你的長官了,但是我拜託你們,全台灣的土地容受率都要算出來。

  但是算出來也沒有用,政府要重視這三本報告,讓它取得法律上的地位,才有辦法變成未來國家建設最重要的依據。但是很可惜,我在任的時候這會是優先順序,我離開以後絕對不會是任何人的優先順序。為什麼呢?因為沒有人看得懂你在做什麼,也絕對不會有半點掌聲。

  可是如果我們不重視土地容受率,結果是什麼?就是現在的狀況,我們讓一半人口住在桃園以北。不只是這樣,你還發現我們把中科、南科設在水資源缺乏的地方,那我請問,我們水利工程有多大的本事?再有本事,也不可能從零把水給變出來。然後你就會發現,我們因為從頭到尾沒有從大格局來看問題,結果永遠都是頭痛醫頭,腳痛醫腳,這還算好的,甚至我們常常「頭痛醫腳,腳痛醫頭」!

  所以我過去一直在思考,要解決台灣的問題,其實很簡單,兩個字:遷都。把行政院、立法院遷到中台灣,三百萬人跟著離開台北,台北剩下五百萬人,問題就會少很多。等三百萬人到了中台灣,把中台灣帶起來,把南台灣帶起來,又讓我們的人口與產業,很聰明地分散在西部海岸線上面,問題已經解決掉一半了。

  可是這樣的思維,不是任何一個政治人物想要做、或願意做的事情。為什麼呢?因為這一做下去就是二、三十年。我們今天很遺憾地講,這幾年因為選舉的因素,大部分的政治人物已經沒有人願意、也沒辦法替國家再做長期的規劃了。因為每四年選一次,我們現在所有的規劃都是三年,第四年一定要看到成果。我們都很感謝過去的李國鼎先生、孫運璿先生,幫國家做了一個這麼長期的規劃,所以我們享受那個時候所有的經濟成長,但是老本快被我們花完了。而以今天的政治氛圍,即使李國鼎先生及孫運璿先生在今天的台灣,在立法院、在我們台灣的政治界,他們也沒有辦法存活。這才是目前我認為最大的困境,很多事大家不是不懂,然而當很多事情變成政治考量的時候,專家是使不上力的。


3. 徒法不足以自行,談《國土計畫法》

彭:前面李教授以非常宏觀的角度,來談台灣的地理環境分析以及國土規劃的重要性。他擔任過水利處處長,做過工程會主委以及內政部長,所以他以一個很高的位階來談這個問題。可是事實上,他所談的問題甚至比內政部長的位階還更高,這就是為什麼李教授有一套很有名的開放課程,談「如何讓政府變聰明」,因為政府變得聰明的話,就應該正視國土規劃。國土規劃做得好的話,台灣才能夠永續發展。

  事實上,我們這個節目一開始就在規劃,除了李教授今天談的議題之外,還要探討都市更新、城鄉風貌以及農業發展、工業發展,還有很重要的是行政區域的劃分。剛剛李教授所談到的很多議題,等於把我們這一季要談的內容全部涵蓋在裡頭。李教授過去對這些相關的議題談了很多,所談的不單單是一個國土的問題,更重要的是我們怎麼樣長治久安。

  根據我的觀察,在1960年之前,剛剛李教授談的台灣北、中、南的人口其實差異不大。當然,北、中、南、東的土地比例也差不多各20%-30%。但是1960年之後,都市化越來越明顯,所以很多的人口往都市集中,像以前桃園是桃竹苗的一部分,但桃園現在已經是北北基桃的一部分了,就是說人口都往這邊劃分。加上所謂的六都建立之後,雖然台灣的整個國土沒有改變,但是人口的分布已經被扭曲了,資源的利用自然就受到很大的影響。

  談到接下來要怎麼辦,一定要談國土規劃,其中很重要的一點,經過23年的努力,2015年立法院總算通過了《國土計畫法》,包括之前的《海岸管理法》與《濕地保育法》,這三個法被稱為「國土新三法」。過去我們所憑仗的是《都市計畫法》、《區域計畫法》以及《國家公園法》等等。我也知道國土三法通過之後,對於台灣的土地利用,等於建立了一個法制的基礎。可是是否能夠落實?特別是離剛才李教授談到的願景,恐怕有很大的落差。我知道《國土計畫法》本來是內政部營建署主管的。

李:是。

彭:那應該是您過去努力的成果之一。是不是可以談談這三法,它們與土地利用的關係,以及將來怎麼樣真正能夠落實?

李:這三個法當然非常重要,《國土計畫法》終於在2015年通過,濕地法與海岸法也是。可是通過這些法律,只是一個指標而已。至於如何落實,事實上,國土三法以目前的狀態,它的施行細則還沒有出來。

彭:是。

李:所以即使三法通過了也沒有用,一定要有施行細則。可是施行細則怎麼出來?就會回到我剛剛講的,我們對這一塊土地有多少了解?剛剛講遷都,我們憑什麼遷都?為什麼是台中而不是台南?一定要有一個很強的科學依據,這就是我為什麼要算土地容受率。當我們有科學依據之後,在執行國土計畫、執行濕地法的時候,才能有所遵循。

  過去我在政府一直強調什麼?政治需要很強的專業支撐。土地容受率不做出來,你會發現今天我們不管在談遷都還是很多的議題,到最後變成什麼呢?地方諸侯在政治角力,誰的聲音大我就遷到哪裡,這是不對的!遷到台中的原因,難道是因為台中市長的政治力比較強嗎?如果是這樣,假如台南市長的政治力比較強,我們就往南遷嗎?所以我覺得今天法通過了,整個工作連三分之一都還沒到。後面要做什麼?就要開始把土地容受率都算出來。可惜,我剛剛講過,現在北台灣算出來了,中台灣、南台灣從此大概就石沉大海,不會去做。

  另外,我在四年多以前,在內政部長任內就交代內政部的資訊中心,把全台灣所有關於國土規劃的相關資料整理成一個資料庫,包括國防部、經濟部、交通部、內政部與農委會的資料,整合成一個資料庫,這個是做完了,四年前就做完了。可是這個資料庫做完,接下來要做什麼?接下來要做data mining(資料探勘),要做決策資源系統,做情境分析,根據這些才有辦法做行動方案,再做預算的分配。這個東西叫做政治的專業。如果這件事情不做,我們常常講「我有法」,但是徒法不足以自行。怎麼訂施行細則?訂施行細則根據什麼?中間還有很大的一塊空白。


4. 問題出在台灣的文化氛圍

李:但是我過去的難處是什麼?學校做的東西政府用不上,政府要的東西學校沒辦法給,中間的落差一直沒有補起來。

  這件事又牽扯到什麼?又會牽扯到我們對一個老師的performance evaluation(成就的評價)。過去在台灣,什麼叫做好的教授?寫了一堆SCI paper(登上Science Citation Index的論文,就是登上科學引文索引的論文),寫很多論文的叫做好教授。如果以這個來評價,我若是一個年輕的助理教授,我一定拚命寫小題目,因為它最容易publish(發表)。我要是寫個大題目,可能五年才寫出一篇論文,在台灣的學術界就被淘汰了。

  這是一個文化氛圍問題。台灣很多的氛圍,恰恰讓我們幾乎沒有辦法建立政治專業。但是更諷刺的是什麼?你要是真正看我們科技部的預算,同時再去比對另外一個國家,我很建議大家去觀察那個國家,它叫做荷蘭,這個國家有四萬平方公里的面積,1700萬人口,全國沒有一個都市超過80萬人。我們的科研經費跟荷蘭比起來,我們並沒有比人家少。但是你看到他們做決策的過程中,學校和政府之間伙伴關係之綿密,我覺得比我們成功很多。

  然後你看看人家的academic performance(學術成就),你覺得我們可能寫論文寫得比人家多,但是人家的學術成就,絕對不會比台灣的大學或教授們來得差。你去看TU Delft(台夫特理工大學),一所非常頂尖的荷蘭的理工學院,觀察人家教的東西,再看我們台灣大學教的東西,你會發現在台灣,學校和政府之間的伙伴關係沒有建立起來,而荷蘭卻有。大家最近在擔心一件事情,台大的排名一直在往後掉,我今天很坦白地告訴各位,我們還會繼續往後掉,因為我們今天的大學教育,跟整個全球氣候變遷,跟整個國際現勢與政府的需求,基本上是脫節的。

  我在台大教了30年了,我可以很坦白地向各位報告,我們現在教的東西和三十年前教的東西幾乎80%是一樣的。這告訴我們什麼?就是這三十年來台灣在改變、氣候在改變,在國際化的浪潮下,什麼事情都在改變,但是這些改變並沒有成為讓學校轉型的刺激,這就是一個問題。比方說,今天台灣的油價、電價、水價,這三件事幾乎都不能談。三個這麼專業的領域,我們居然用民粹在炒作,結果相關議題就沒辦法變成國家科技轉型、學校轉型的動力。

  所以,在今天台灣的文化氛圍之下,雖說國土三法過了,可是要施行,我基本上並不那麼樂觀。不是說我們不訂施行細則,而是施行細則訂不出來,或沒有能力根據專業來訂定。

彭:其實您剛才提的油價、電價、水價,我們在這個節目也談過。

李:是。

彭:我們談能源或公共建設這些主題,就是希望促進台灣的永續發展,提升台灣的競爭力。我們也很希望透過這個節目,透過專家和大家參與、討論,透過網路讓全世界的讀者與聽眾,包括台灣的讀者與聽眾,能夠接觸這些資訊,也能夠發聲。


5. 保障國土安全,需要尊重專業

彭:想再請教的是,所謂的國土新三法,一定強調國土的安全與環境的保育,這些方面,和我們國土永續發展的願景,怎麼做一個連結?

李:事實上,我的同事還做了一件事情,當時我們要求營建署把台灣的災害潛勢圖做出來。其實,我們的淹水潛勢圖是經濟部水利署做的,坡地災害潛勢圖是經濟部的中央地調所做的,土石流風險地圖是農委會的水保局做的,過去散在三個單位。我大概在四年前,請營建署把這三張圖疊成一張圖叫做「台灣風險地圖」,透過這張圖,你會發現一大群人住在非常危險的地方,房價還高得不得了,許多基礎建設座落在地質非常不穩定的地方,這就是我們的現況。

  可是那張圖做完以後呢?我當初擔心的是什麼?你要不要公告?你用哪一條法來公告?當然政府隨時可以公告,可是如果沒有配套辦法就公告,只是讓一半的台灣人得了憂鬱症而已。所以那時候我就開始思考,政府不是不公告,而是當你在公告的時候,所有的配套都要講清楚。你要訂出一個二、三十年的目標,讓民眾放心,政府有能力一步一步把民眾帶到安全的地方。

  可是這個工作講起來很容易,做起來非常困難,因為政治阻力太大了。你要是公告這樣一張圖,第一個,台灣房地產的次序馬上大亂;第二個,你會擋到很多的既得利益者。可是這件事情到了今天,最近大家就看到了,台北市好不容易才公告了一個土壤液化潛勢區,可是台北不是只有土壤液化的問題啊,我們還有一堆的問題。所以我覺得還是回到剛剛講的,本於科學證據的政治專業,事實上在我們的決策機制裡面,並沒有充分被尊重。因此,也幾乎沒有人在做這樣的分析。

彭:我們非常高興邀請到前內政部長、台大土木系李鴻源教授,來這裡討論國土規劃管理與利用。下個禮拜同一時間,還會繼續請李部長來討論國土規劃與災害防治。

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節目時間
2017-07-20
20:00~21:00
節目名稱
論語辛說
主持人
辛意雲

合作夥伴

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